1) Il disegno di legge governativo sull'attuazione del nuovo titolo V della Costituzione, come risultante dal dibattito in Commissione, è un testo molto articolato e tecnicamente ben scritto.

Si tratta di una legge principalmente di procedure, che lascia quindi inalterato l'attuale riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni. La materia è quindi sostanzialmente disciplinata dalla L.cost. n.3 del 2001 a suo tempo voluta dalla maggioranza di centrosinistra. Peraltro, non era pensabile che una riforma di tali dimensioni avvenisse senza disciplinare la ineliminabile fase transitoria destinata a consentire la messa a regime del nuovo assetto istituzionale. In questo senso il disegno di legge in discussione rappresenta un importante passo avanti rispetto alla L.cost. n.3/2001, la cui diretta ed immediata applicazione ha già creato notevoli inconvenienti pratici.

Il nuovo disegno di legge si può suddividere in alcuni blocchi di disposizioni, qui di seguito analizzate.

2) Un primo blocco di disposizioni riguarda la disciplina della fase transitoria e del concreto avvio del nuovo riparto di competenze.

Così l'art. 1 co.2 del d.d.l. stabilisce che: "Le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia, fermo quanto previsto al comma 3, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale. Le disposizioni normative regionali alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte Costituzionale".

Altrettanto importante è la disposizione del comma 3 del medesimo art. 1, secondo la quale: "nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell'ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti".

Il d.d.l. si dà anche carico di regolamentare compiutamente il trasferimento delle funzioni amministrative: così l'art. 6 co.3 fissa il principio che "fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti previsti dal presente articolo, le funzioni amministrative continuano ad essere esercitate secondo le attribuzioni stabilite dalle disposizioni vigenti".

Così l'art. 6 co.2, I^ parte, stabilisce che "a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, lo Stato avvia il trasferimento dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative necessarie per l'esercizio delle funzioni e dei compiti previsti dagli articoli 117 e 118 della Costituzione".

E, infine, l'art. 6 co.1 completa l'assetto delle procedure transitorie stabilendo che "lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono a conferire le funzioni amministrative da loro esercitate alla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuendo a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare l'unitarietà di esercizio, per motivo di buon andamento, efficienza e efficacia dell'azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale, tenendo conto, anche ai fini dell'assegnazione di ulteriori funzioni, delle attribuzioni degli enti di autonomia funzionale".

Si tratta, in conclusione, di un complesso organico di disposizioni che non può che essere valutato positivamente.

3) Un altro blocco di disposizioni disciplina il potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza delle Regioni ad atti di loro competenza.

Fondamentale al riguardo è la disposizione dell'art. 7 co.1 d.d.l. secondo il quale "nei casi e per le finalità previsti dall'articolo 120 della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei Ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei Ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario".

Su questo specifico problema si può formulare un'importante osservazione e cioè che la definizione del termine come congruo lascia ampi spazi di incertezza sull'efficacia della procedura. Si suggerisce pertanto un emendamento che dopo la parola "congruo" inserisca le parole "e comunque non superiore a novanta giorni".

Il meccanismo del potere sostitutivo è poi completato dall'art. 7 co.4, secondo il quale "nei casi di assoluta urgenza, qualora l'intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall'articolo 120 della Costituzione, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente, anche su iniziativa delle regioni o degli enti locali, adotta i provvedimenti necessari, che sono immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali, allargata ai rappresentanti delle comunità montane, che possono chiederne il riesame". Si tratta anche qui di un complesso di disposizioni che, fatta salva l'osservazione dianzi formulata, può essere valutato in maniera largamente favorevole.

4) Altre norme di carattere procedimentale sono quelle dell'art. 8 d.d.l. con le quali si disegna una nuova procedura per il ricorso alla Corte Costituzionale nei conflitti di attribuzione.

Si tratta di disposizioni eminentemente tecniche che non sembrano avere rilevante valenza politica e che d'altra parte sembrano scritte in maniera tecnicamente apprezzabile.

Politicamente la norma è significativa più per ciò che non dice, nel senso che essa non riprende e quindi non formalizza come iniziativa governativa la proposta - pure in passato più volte avanzata da qualche parte politica - che l'attuale composizione del collegio giudicante sia modificata con la nomina di giudici costituzionali di designazione regionale.

5) Un breve cenno può essere dedicato all'istituzione del rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie (art. 9 d.d.l.).

Si tratta anche qui di una normativa prevalentemente tecnica. Importante è sottolineare che il rappresentante non è un controllore dello Stato sulle attività regionali, ma adempie a mere funzioni di coordinamento nel quadro del principio di leale collaborazione.

6) Un importante blocco di disposizioni sostanziali risulta invece dagli artt. 4 e 5 d.d.l.

Con tali disposizioni infatti le Regioni si vedono formalmente attribuire la qualifica di soggetto di diritto internazionale sia pure a fini limitati e con precisi vincoli procedimentali.

Per quanto specificamente riguarda l'Unione Europea, l'art. 4 co.1 dispone che "le Regioni e le Province autonome concorrono direttamente, nelle materie di loro competenza legislativa, alla formazione degli atti comunitari, partecipando, nell'ambito delle delegazioni del Governo, alle attività del Consiglio, secondo modalità da concordare in sede di Conferenza Stato-Regioni tenendo conto della particolarità delle autonomie speciali, comunque garantendo l'unitarietà della rappresentazione della posizione italiana da parte del Capo delegazione designato dal Governo".

Per quanto più genericamente concerne l'ambito internazionale anche fuori della tematica europea, l'art. 5 co.2 stabilisce che: "le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di propria competenza legislativa, possono concludere, con enti territoriali interni ad altro Stato, intese dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale, nonchè a realizzare attività di mero rilievo internazionale, dandone comunicazione prima della firma alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli affari regionali ed al Ministero degli affari esteri, ai fini delle eventuali osservazioni di questi ultimi e dei Ministeri competenti, da far pervenire a cura del Dipartimento medesimo entro i successivi trenta giorni, decorsi i quali le Regioni possono sottoscrivere l'intesa".

Inoltre "le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di propria competenza legislativa, possono, altresì, concludere con altri Stati accordi esecutivi ed applicativi di accordi internazionali regolarmente entrati in vigore, o accordi di natura tecnico-amministrativa, o accordi di natura programmatica finalizzati a favorive il loro sviluppo economico, sociale e culturale, nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, dagli obblighi internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di politica estera italiana, nonché, nelle materie di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, dei principi fondamentali dettati dalle leggi dello Stato" (art. 5 co. 3 d.d.l.).

Si tratta, come è evidente, di una normazione assai importante che qualifica fortemente in senso regionalistico l'intero progetto di riforma istituzionale.

7) Resta infine da segnalare un problema molto grave, che non attiene direttamente al d.d.l. in esame ma che in tale d.d.l. potrebbe trovare una occasione di sistemazione.

Fra le materie di competenza regionale secondo la L. Cost. n. 3 del 2001 figura anche la "protezione civile". Tecnicamente la cosa lascia increduli, giacché la calamità naturale (terremoti, eruzioni vulcaniche) è semmai l'occasione di solidarietà addirittura a livello internazionale. Di fronte alla possibile enormità di un disastro naturale è letteralmente un non senso attribuirne prevenzione e gestione ad una struttura intermedia quale è la regione. Oltre tutto la competenza regionale in materia creerebbe inaccettabili disparità di trattamento fra i cittadini in emergenze attinenti agli interessi primari dell'uomo.

Si è obbiettato in Commissione che il Governo centrale conserva pur sempre il potere di intervento di urgenza. Ma 1) è del tutto illogico impiantare un regime che normalizza l'eccezione; 2) benché siano poteri d'urgenza (ivi compreso il ricorso ai decreti-legge), il loro esercizio sarà sempre più lento dell'intervento ad horas che le emergenze naturali possono richiedere.

Si propone quindi che nel d.d.l. in esame vengano inserite una o più disposizioni secondo le quali la struttura del servizio di protezione civile attualmente esistente resti alla competenza dello Stato, il quale, occorrendo, ne dispone l'immediato intervento su richiesta della Regione o delle regioni territorialmente interessate dall'evento calamitoso.

1. Premessa storico-politica

L'attuale impostazione normativa della Legge finanziaria deriva dalla proposta che nella seconda metà degli anni settanta alcuni studiosi elaborarono, su incarico dei ministri del Tesoro Pandolfi e del Bilancio Morlino, in analogia alla legge finanziaria francese, allo scopo di allestire un bilancio di previsione che fosse, allo stesso tempo, strumento di manovra economica del governo. La revisione della legge di contabilità (n° 468) risale appunto al 1978. Vi sono poi state numerose modificazioni, l'ultima delle quali con la legge n° 208 del 1999.

Nei parlamenti eletti con legge proporzionale e nei governi di coalizione, durante tutti gli anni ottanta, la legge finanziaria costituiva il momento di confronto e di scontro tra le diverse visioni politiche di cui le componenti di governo erano portatrici. Molto spesso le divergenze derivavano dalla difficoltà di conciliare da un lato l'obiettivo del risanamento dei conti dello Stato (perseguito soprattutto dai partiti di centro), dall'altro quello del massimo sostegno allo sviluppo economico del Paese e, quindi, del sostegno all'occupazione. Il governo Spadolini cadde nell'autunno del 1982 appunto sulle divergenze tra l'allora ministro del Tesoro, il democristiano Beniamino Andreatta, e quello delle Finanze, il socialista Rino Formica. È interessante ricordare che all'epoca tra i collaboratori di formica c'era l'attuale ministro dell'Economia.

Nella seconda metà degli anni novanta, obiettivo politico preminente e largamente condiviso fu l'allineamento degli indicatori dell'economia italiana e della finanza pubblica ai parametri di Maastricht. Poiché il governo in carica aveva come ministro del Tesoro un autorevole esponente dei Ds, in un certo senso venne a mancare lo scontro interno con una visione alternativa che per così dire preferisse privilegiare da sinistra lo sviluppo economico del Paese.

In questi anni ‘2000, in un parlamento eletto con legge maggioritaria e con un governo avente una amplissima maggioranza e una leadership forte, sono venuti a mancare sia le divergenze interne di visione politica, sia (almeno nell'immaginario politico collettivo) le stringenti esigenze di aggiustamento dei conti pubblici, con la conseguenza che è crollata la tensione politica intorno al perseguimento di grandi obiettivi politico-economici. In un certo senso il governo ­ nell'imbarazzo politico di aver promesso un'accentuazione del tasso di crescita economica ma, al tempo stesso, di dover aggiustare i conti dello Stato in condizioni congiunturali sfavorevoli ­ non ha saputo, né potuto creare le condizioni per un grande afflato politico su grandi obiettivi economico-finanziari. Fatto sta che nell'iter parlamentare della Legge finanziaria 2003 si è dilatato a dismisura lo squilibrio tra la pochezza di contenuti (una decina in tutto) e l'ipertrofia legificativa (quasi cento articoli, alcuni ricchi di sessanta commi) in microsettori che non meritavano certo l'attenzione del governo e del Paese, e avrebbero potuto essere rimessi ad autorità subordinate, in sede amministrativa. Si è assistito a un vero e proprio assalto alla diligenza.

A questo punto, in carenza o in attesa di soluzioni prettamente politiche, ha ripreso vigore un dibattito comunque importante su quale riforma costituzionale e quali modifiche al regolamento parlamentare siano idonee a revisionare la struttura della Legge finanziaria e a evitare in futuro il ripetersi di esperienze come quella recente.

2. I termini del problema e la proposta del Governo

La questione è stata posta una prima volta, il 20 febbraio 2002, davanti alle Commissioni Bilancio di Camera e Senato dal ministro dell'Economia, Giulio Tremonti, e dal sottosegretario, Giuseppe Vegas, e una seconda volta da Vegas con un articolo su Il Sole 24 Ore del 28 dicembre 2002. Essa può sintetizzarsi come segue.

La materia è essenzialmente parlamentare, non governativa, e la competenza dei parlamenti è finanziaria ancor prima che legislativa.

I vincoli europei impongono bilanci pubblici quanto più possibile standardizzati sui modelli europei, in particolare in coerenza con il SEC '95, cioè con il sistema europeo dei conti pubblici. È altresì necessario rimuovere i differenziali domestici, che spiazzano il nostro sistema nella competizione europea. Ciò non significa che l'art. 81 della Costituzione del 1948 sia sostituito dai corrispondenti articoli del Trattato di Maastricht. Significa solo che occorre realizzare un'integrazione sistematica e funzionale tra le due classi di strumenti giuridici, tenendo ovviamente anche conto del nuovo assetto federalista, introdotto dalla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n° 3.

Si apre allora, secondo il ministero dell'Economia, l'alternativa tra:

una Riforma Radicale, estesa dalla riforma costituzionale dell'art. 81 della Costituzione alla riformulazione dei Regolamenti parlamentari;

una Riforma Iniziale, a più bassa intensità politica che, nella prospettiva di una riforma più estesa ne anticipi non incompatibilmente, ma anzi coerentemente, elementi comunque importanti.

2.1 Una Riforma Radicale

In sede di riforma costituzionale, secondo il ministero dell'Economia, si potrebbe definire:

Il limite alla crescita della spesa pubblica o, corrispondentemente, alla pressione fiscale;

I limiti all'emendabilità dei documenti finanziari, cioè del Bilancio e della Finanziaria.

Se si volesse anche rimuovere il divieto per la legge di bilancio di stabilire nuovi tributi e nuove spese, ci si scontrerebbe con il fatto che il terzo comma dell'art. 81 assegna il carattere di legge esclusivamente formale al bilancio e impedisce di modificare la legislazione di entrata e di spesa. In altri termini, anche se si riuscisse ad ampliare il contenuto della legge di bilancio, difficilmente si potrebbe far rientrare le attuali tabelle A e B della Finanziaria, le quali sono destinate a fornire copertura alle leggi di spesa nell'anno di esercizio.

In ogni caso, pur prescindendo dalla lunghezza tecnica dei tempi necessari ad approvare una modifica costituzionale, è bene ricordare che il testo del nuovo art. 81 approvato dalla Commissione bicamerale nel 1997 non aveva contenuti particolarmente innovativi dal punto di vista qui analizzato. Quindi sarebbe politicamente difficile compiere oggi un passo avanti significativo.

2.2 Una Riforma Iniziale

Se si ragionasse in una logica del tutto opposta alla Riforma Radicale, e cioè se si volesse svuotare ed eliminare completamente la Legge finanziaria, ricorrendo alle vie ordinarie per approvare le norme in essa contenute, secondo il ministero dell'Economia non ci si riuscirebbe, perché in questo caso i tempi di approvazione si dilaterebbero a dismisura e le norme sarebbero suscettibili di veri e propri stravolgimenti. D'altra parte, la Finanziaria costituisce in definitiva un veicolo utile per Governo e Parlamento, è uno strumento di raccordo della legislazione di spesa ed è insostituibile laddove definisce l'entità e il contenuto della manovra necessaria per centrare gli obiettivi del Patto di Stabilità europeo.

Può capitare, poi, com'è avvenuto di recente, che il quadro economico internazionale cambi rapidamente e non solo occorra uno strumento tipo la Legge finanziaria, ma serve pure che questo strumento sia snello e vi si possa ricorrere agevolmente anche in corso d'anno più volte, proprio per rispondere con dinamismo ai mutamenti generali e per garantire costantemente l'aderenza della politica economica del Paese al Patto di stabilità europeo.

Per tutte queste ragioni, il Governo ritiene utile una Riforma Iniziale, che trasformi l'attuale Legge finanziaria in modo da un lato di adeguare annualmente la legislazione nazionale al contenuto e agli obiettivi del Patto di stabilità europeo, dall'altro di attuare la riforma costituzionale del Titolo V in ordine ai reciproci rapporti finanziari tra Stato, Regioni e autonomie al fine di applicare il Patto di stabilità europeo a ciascun livello.

Il Governo ritiene cioè utile che l'attuale Legge finanziaria sia trasformata in una Legge (annuale) di stabilità, la quale consenta al Parlamento di fare le grandi scelte, senza entrare in troppi particolari dispersivi riguardanti i singoli settori dell'Amministrazione, in analogia con quanto esiste in Germania. La Legge di stabilità dovrebbe fissare:

il tetto complessivo delle entrate e delle spese (quello per saldi pare invece un metodo ormai superato);

il riparto di responsabilità relativo all'attuazione del Patto di stabilità, tra lo Stato e gli altri enti;

le altre misure necessarie per il rispetto del Patto di stabilità;

gli ulteriori interventi necessari per attuare il programma di politica economica del Governo, come definito nella Risoluzione di approvazione del Dpef.

Si potrebbe iniziare sul piano dei Regolamenti parlamentari nel seguente modo:

gli emendamenti potrebbero essere limitati alle proposte che fanno riferimento agli indirizzi contenuti nella risoluzione approvativi del Dpef o nel corrispondente documento dell'opposizione;

si potrebbero prevedere limiti alla presentazione di nuovi emendamenti in sede di Assemblea, rispetto a quelli presentati in sede di Commissione;

o, meglio, si potrebbe riservare alle Commissioni l'esame degli emendamenti in sede esclusiva, salva la facoltà delle Assemblee di votare esclusivamente emendamenti soppressivi o testi interamente sostitutivi, con l'esclusione di emendamenti aggiuntivi.

In definitiva si dovrebbe arrivare ad avere:

un bilancio economico e non finanziario;

un bilancio strutturato per funzioni;

un bilancio consolidato della Pubblica Amministrazione.

Si potrebbe anche valutare l'opportunità di scindere la materia delle entrate per farne separato provvedimento legislativo. Ciò comporterebbe il vantaggio di scongiurare emendamenti che aumentino la pressione fiscale per coprire nuove spese.

Occorrerebbe, quindi, ampliare il contenuto della legge di bilancio a legislazione vigente incorporando le attuali tabelle C, D, F della Legge finanziaria, senza rischio di ledere con ciò l'art. 18.

In parallelo, si dovrebbe procedere all'avvio di una revisione della legge di contabilità del 1978, la n° 468 e successive modificazioni, e armonizzarla sulle linee della Riforma Iniziale.

3. Il dibattito parlamentare

Nel dibattito svolto nella 5^a Commissione (Programmazione economica e bilancio) del Senato, in seduta congiunta con la V Commissione permanente della Camera (Bilancio, tesoro e programmazione), tra l'inizio di febbraio e metà aprile 2002, sono emerse, tra le tante, le seguenti riflessioni più importanti:

a. (on.li Pennacchi, Pasquini, Maturandi, Morando ­Ds):

Si tratta non di partire da zero, quanto piuttosto di completare e migliorare quanto già intrapreso dal governo tra il 1997 e il 1999 in tema di: articolazione del bilancio su unità revisionali di base, gestione di cassa e di competenza, indebitamento della pubblica amministrazione, raccordo tra processo di riforma del bilancio e riforma della pubblica amministrazione, raccordo tra livelli diversi di governo in uno Stato federalista mediante la revisione dei titoli IV e V della legge n° 468 del 1978.

Il nuovo art. 119 della Costituzione prevede la piena autonomia finanziaria di entrata e di spesa del sistema delle autonomie e delle Regioni, attraverso l'applicazione alla materia finanziaria della ridefinizione contenuta nel nuovo art. 114, cioè attraverso l'istituzione di un fondo perequativo gestito dallo Stato. Ciò detto, il Governo vuole applicare l'art. 119 com'è oggi o dopo l'applicazione innovativa? Senza o con il fondo perequativo?

Inoltre, in molte materie l'assetto federalista prevede oggi attribuzioni esclusive al sistema delle autonomie e alle Regioni. Non c'è più entrata propria, ma trasferimento e questo non rientra nella materia del coordinamento che il Governo vuole realizzare con la Legge di stabilità.

Separare le entrate dalla spesa rischia di legare le mani al Parlamento.

L'obiettivo di limitare l'emendabilità della Legge finanziaria è condivisibile solo se i contenuti della Finanziaria esposti dal Governo sono molto ristretti e fortemente tipizzati.

La modifica dei Regolamenti parlamentari potrà venire solo dopo.

L'obiettivo di un bilancio economico, uno predisposto per funzioni, uno consolidato è troppo ambizioso, velleitario.

In Europa non esistono schemi di bilancio e contabilità europei, ma solo regolamenti ordinativi delle entrate e delle spese della pubblica amministrazione.

Non va bene separare le entrate dalle spese.

(on.li Armani ­ AN, Alfano ­ FI):

trasformare la Legge finanziaria in Legge annuale di stabilità è essenziale.

La proposta del Governo è largamente condivisibile.

(on.le Rocchi ­ Margherita):

L'art. 81 della Costituzione non va cambiato, perché non è necessario e perché sarebbe pericoloso avendo fino a oggi costituito un paletto per il presidio dei conti pubblici.

La trasformazione della Legge finanziaria in Legge di stabilità non risolverebbe, perché occorre garantire una partecipazione diretta di regioni ed enti locali al rispetto dei criteri di convergenza e alla permanenza nell'Unione monetaria

La revisione dei titoli IV e V della legge n° 468 del 1978 è urgente.

Inserire il contenuto della Legge finanziaria nel bilancio potrebbe cristallizzare lo strumento decisionale.

4. Il ddl n° 1492 Atti Senato, primo firmatario Azzollini (FI)

La proposta del Governo è stata recepita dal ddl n° 1492 Atti Senato, comunicato alla Presidenza l'11 giugno 2002, qui riportata in allegato.

5. Il ddl n° 1548 Atti Senato, primo firmatario Morando (DS)

I Ds hanno presentato a loro volta il 27 giugno 2002 il ddl n° 1548 Atti Senato, riportato anch'esso in allegato, il quale recepisce le controproposte illustrate nel dibattito parlamentare. La 5^a Commissione permanente ne ha proposto l'assorbimento nel ddl n° 1492, perché lo ha ritenuto un'utile integrazione.

6. Conclusioni

L'esame dei due ddl è stata sospesa quando il Governo ha presentato il provvedimento taglia-spesa. Ora l'esame dovrebbe ripartire.